LA LEY DE CONSCRIPCION VIAL EN LOS PROGRAMAS DE MODERNIZACION VIAL. LAS ALTERNATIVAS DE UN DESARROLLO TEMPRANO: PERU 1900-1930


Revista Variedades de 1921. Tomado por Alexis León

Por: Mario Miguel Meza Bazán[1]

Resumen

La creación del Ministerio de Fomento en 1896 impulsará políticas coherentes con el desarrollo del país, que buscará satisfacer principalmente los requerimientos de una infraestructura básica de servicios que mejoraran los niveles de vida y de producción de poblaciones hasta entonces abandonadas a su propia suerte. Esta necesidad planteó al Estado cómo localizar los esfuerzos del Estado en proyectos concretos para tales fines. Uno de esos programas, entre los muchos que tenía el Ministerio de Fomento, fue la vialidad en los ferrocarriles, replanteada luego desde un sector de la elite civil en las carreteras. Ambos proyectos fueron dirigidos por los ingenieros y sus cuerpos representativos (Cuerpo de Ingenieros de Caminos; Sociedad de Ingenieros  e inclusola Sociedad Geográficade Lima).

La propuesta de estos cuerpos contemplaba que las carreteras, bajo una política de vialidad, permitirían vincular a las diferentes partes de la nación (económica, social y políticamente) y a la población peruana, que se había mantenido hasta entonces apartada de los proyectos políticos de las elites y el Estado, en protagonista fundamental de estos proyectos de vialidad. La alternativa que manejaban mostraba lo eficiente, barato y, sobretodo, la beneficiosa y activa “participación patriótica” de todos los sectores sociales. Hacer real la aspiración vial del país, según los ingenieros, requería de un dispositivo legal que hiciera efectiva los propósitos de la elite “tecnocrática” por modernizar al país y esta fue la Ley de Conscripción Vial.

Este artículo busca indagar cómo una ley que duró 10 años (1920-1930), se mantuvo vigente en medio de la polémica que generó sobre sus fines y  sus efectos en el proceso de modernización vial, tejiendo en torno a ella toda una política de Estado y fomentó en realidad, debates sobre la modernización de un país y sobre cómo encaminarlo al “progreso”  desde sus propias ventajas y desventajas naturales o lo que Hirschmann llamó las condiciones de partida del desarrollo. En este sentido cabe señalar que el debate  sobre la ley abarcó algo más de las tres primeras décadas del siglo XX.

EL INICIO DE UNA POLITICA DE VIALIDAD

“…la gran cruzada por el gran Perú del mañana. Quién no lo recuerda traiciona el esplendoroso porvenir de la patria. Prestar el contingente de sangre es una obligación ineludible, pero prestar el contingente vial equivale evitar que nuestra sangre corra en los campos de batalla”

 Augusto B. Leguía: “Discurso por el Día del Camino”. 5-10-1928.

Nicolás de Pierola en 1895 sentó como presidente del país las bases de desarrollo en el Perú. Inició de este modo una etapa política dominada por el sector civil de la sociedad en detrimento del sector militarista encabezados por el general Andrés A. Cáceres, el héroe de la guerra con Chile. La alianza de Pierola con sus antiguos rivales civilistas o pardistas, consolidó de este modo una nueva etapa de la historia  llamada “República Aristocrática”, sustentada en un “desarrollo económico” basada en la exportación de materias primas[1].

 Esta política enfatizaba el interés acumulativo de las clases favorecidas con este tipo de desarrollo en detrimiento de otras clases sociales y regiones que tenían poca o mínima participación en el modelo primario exportador impuesto desde  Lima. Los sectores provinciales y regionales, ausentes en los beneficios del modelo exportador y renuentes en la aceptación de esa política hegemónica de expansión y apropiación territorial, trajo problemas complejospara una efectiva redistribución de sus beneficios, reducidos entonces a la costa y especialmente Lima . Pedro Dávalos y Lisson, periodista y empresario de la época, comentaba al respecto que estas inequidades complotaba contra del delicado equilibrio establecido en el país desde fines del siglo XIX[2]. De allí colegía junto a otros intelectuales que la construcción de una sociedad era necesaria bajo una nación moderna [3]. La prosperidad de las regiones dependían de las materias primas y estan eran el principal activo de una economía con la anuencia de las clases dominantes y las elites regionales.

Aunque Pedro Davalos  puntualizó en un extenso  tratado de 4 volúmenes (La Primera Centuria), que las causas del atraso se debían entre estas y otras razones, a los conflictos que separaban a la capital del interior, señaló también que las prácticas institucionales  poco ciudadanas (guerras, golpes de estado, etc) era la que se sobreponía al aspecto económico como causa del atraso. Apuntaba de esta manera a señalar la errada percepción de las elites que priorizaban la protección de sus intereses en el ámbito político antes que efectivizar el progreso por la vía de la productividad económica[4]. De allí que propuso alentar un nuevo tipo de relación entre el Estado y las vastas potencialidades energéticas de una nación  desperdiciada por la negligencia de sus clases dirigentes.

Davalos partía de la idea de fortalecer al país mirando más allá de lo que  podía dar un mercado externo. El sufragio de los gastos fiscales más inmediatos debía rebasar la ayuda de capitales extranjeros. Para él esta dependencia no era precisamente lo que debía esperarse de una sociedad prospera a largo plazo y, menos aún, que satisfaciera las necesidades de  la nación. El salvataje al que los gobiernos podían apelar en un momento de incertidumbre, especialmente ante las deudas que había que reparar luego de un periodo de post-guerra, era un criterio común en la época pero no era una solución viable para el país. La infraestructura productiva debía ser la principal razón de los desvelos del Estado y por ello era necesario crear un ministerio, el de fomento, que debía concentrar los esfuerzos creadores de la nación. Este se creó finalmente el 18 de enero de 1896[5].

El afán  de las elites tecnocráticas especialmente de Lima por encontrar soluciones prácticas  los llevó a crear un Ministerio de Fomento. En sus concepciones este debía ser capaz de superar los obstáculos de la infraestructura cuyos retos principales eran vencer la difícil geografía andina (factor que se arraigaría con más fuerza luego en las estrategias del desarrollo estatal); las divisiones históricas del regionalismo y el caciquismo provincial (que producirían un intenso debate entre modernizadores positivistas e indigenistas); y, las deficiencias de un Estado que aún no dominaba plenamente su territorio (que alimentaría la necesidad de un crecimiento proactivo del Estado). Otros obstáculos como la ausencia de recursos fiscales, derivado de la marginación económica de una importante población rural y campesina, imposibilitaba por otro lado su real y efectiva presencia para impulsar el desarrollo del país mediante la infraestructura vial [6]. En este contexto es que se planteó el papel que debían jugar las vías de comunicación como medios de modernización hasta el punto de dominar el imaginario de la opinión pública nacional, primero en forma de ferrocarriles y luego de carreteras

…La falta de caminos ha sido otra de las causas graves que ha      impedido la fácil explotación de las múltiples riquezas que posee la nación. Ella se ha hecho palpable con más intensidad en los años transcurridos después que terminó la guerra del Pacífico. Ello es natural, estando ahora las fuentes de producción nacional repartidos casi por igual, en la sierra, en la costa y en la montaña. Radicados ayer en el litoral de las perdidas riquezas del guano y del salitre … no se hizo entonces  sensible  como ahora sucede, la falta de vías rápidas y económicas para la extracción de productos de las zonas frías y  la montaña. Consecuencia de nuestra falta de buenos caminos ha sido el atraso en que están hoy las industrias…

“Debido a la falta de caminos la vida social y política de la nación está poco más  o menos que en el tiempo de la colonia. Los pueblos se mantienen aislados. El hombre, especialmente el indígena, no tienen facilidades para viajar y nunca  conoce el resto de la nación en que vive. Esto motiva un provincialismo muy rancio y un caciquismo insoportable

En la administración pública las cosas están en peor condición. Un prefecto nunca puede atender todas las necesidades de su departamento, ni aún lo puede hacer un subprefecto. Por ambas cosas existe en los caciques el afán de obtener los puestos de gobernador o de alcalde  para hacerse dueños de los pueblos en que viven”[7].

La solución al atraso apuntaba a reforzar de este modo la idea de que el progreso del país pasaba por los caminos primero, el ferrocarril  y posteriormente la carretera. En todos los casos la presencia real del Estado en regiones que habían permanecido fuera de su autoridad coronaría su labor progresista en el país. En esta argumentación el énfasis para el impulso de la productividad bajo una integración de la nación a las ideas del mercado, se constituían en la base del discurso económico

 “Destinados a facilitar dentro del organismo nacional, la circulación e intercambio de sus elementos de vida, la buena o mala condición de los caminos tiene que influir directamente sobre el bienestar de la nación y así vemos  a las más adelantadas dedicadas a fomentarlos ingentes sumas y notable de sus energías.

No goza nuestro país en la apertura de sus vías públicas de las facilidades que la naturaleza ha dispensado a otros. Su complicada topografía, si bien lo ha enriquecido con la variedad de climas que él ofrece y la multiplicidad de sus productos agrícolas y mineros, ha acumulado, en cambio, obstáculos a sus comunicaciones interiores, que exigen singulares gastos y una contracción de parte del Estado. Es cierto que su región de la costa posee la vía maritima y la de las selvas los grandes ríos navegables; pero ambas están separadas por las cordilleras y por el colosal laberinto de abruptas serranías, altiplanicies, profundos valles y quebradas que ellas circundan y que constituyen la importante región del interior. El accidentado suelo de esta no solo dificulta que los departamentos interandinos necesitan mantener unos con otros, sino la de ellos mismos con la costa y la montaña, además de interceptar a estas regiones entre sí…[8]

En el imaginario intelectual y político de la opinión pública tanto el reto geográfico como el reto de la integración histórica y política, reforzaron la convicción de que al Perú le rodeaba una particularidad propia que obstruían su progreso como nación. Dávalos como tantos otros ingenieros de la época propusieron entonces que el tipo de soluciones a los que el país debía recurrir debían responder precisamente a los desafíos que este les imponía. Si bien por aquella época la alternativa de los ferrocarriles era la más viable para superar dichas exigencias estas resultaban excesivamente caras. El propio Ministerio de Fomento a través de la Direcciónde Obras Públicas y Vías de Comunicación lo sabían y no podían ofrecer otras alternativas más que la inversión privada como la “The Peruvian Corporation” en la habilitación de las carreteras para el país. Al parecer era impensable que el estado se convirtiese en la propia palanca de un desarrollo vial basado en ferrocarriles[9].  Frente a estas dificultades las elites tecnocráticas o de los ingenieros (haciendo referencia al termino que utilizaban los modernizadores en el México de Profirio Díaz), habían previsto desde el siglo anterior, que la superación de los obstáculos de la inversión directa de capitales, debían apelar a la habitual explotación de la mano de obra local, promovida y coercionada en un contexto rural dominado por grupos terratenientes y densas comunidadades campesinas, por la modalidad contributiva de las mitas y mingas indígenas

 Es seguro que estos trabajos podrían efectuarse rapidamente  y a poco costo, pues además de su carácter provisional, se contaría en el trayecto con el decidido apoyo de las juntas departamentales, de los hacendados y de las comunidades, siempre que se llevaran a efecto en forma metódica  y con la debida decisión y perseverancia”[10]

En esta linea de soluciones al problema de la modernización vial, la solución contemplada muy tempranamente por  muchos personajes de la elite civil en el Perú, se dirigió a afirmar que las condiciones reales de dominación y explotación de la mano de obra rural y campesina, más que una desventaja podía ser en sí misma una ventaja para suplir con facilidad la necesidad de fuertes inversiones en capital monetario. Ellos conocían bien el Perú, lo habían recorrido a pie, en acémila, ferrocarril y automóvil. A Pedro Davalos y Lisson estas experiencias entre el mundo andino y el mundo cosmopólita donde había vivido lo llevó a plantear en 1902, en un pequeño opúsculo llamado “Las Vías de Comunicación en el Perú”, que las potencialidades de los vehículos motorizados que circulaban en las carretereras de otros países, serían muy beneficiosos si estos podían circular en carreteras construidas bajo regímenes de servidumbre campesina. En todo caso afirmaba Davalos que la verdadera obra de civilización que se imponía para un país como el peruano, era la construcción de carreteras por una vía de financiamiento más arcaica, sea para ferrocarriles o mejor aún, para carretereras. En este contexto y siguiendo la misma linea de razonamiento, el presidente de la Sociedad Geográfica de Lima, propuso la misma formula que Davalos en 1912, que la obra de construccción de carreteras para vehículos motorizados sería la obra más relevante para la modernización del país. Carlos Oyague y Calderón en 1915, propuso nuevamente al parlamento nacional y en nombre de una sociedad de ingenieros de Lima, esta formula que luego se convertiría entre 1917 y 1919 en el proyecto de la Ley de Conscripción Vial. lo que no era más que la formalización de un régimen de servidumbre feudal en favor de la modernización vial del país.

 

NACIMIENTO Y ASCENSO DE UNA LEY: DECRETO LEGISLATIVO N° 4113

El mecanismo legal que permitió al Estado peruano canalizar las energías de la población hacia la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación, llámese carreteras u obras de infraestructura análogas, no eran nuevos, exclusivos o de invención original en el Perú. Los servicios obligatorios de mantenimiento de los caminos estaban dentro de la ley orgánica de municipalidades en 1857. Esas obligaciones  fueron agregadas o modificados por sucesivas leyes y decretos en los años 1886, 1903, 1911 y en 1917[11]. Países en el área andina como Ecuador lo llamaban desde el siglo XIX Ley del Trabajo Subsidiario[12], y en el siglo XX lo llamarían Ley Vial, nombre que se le dio también en Bolivia en 1905[13].

El debate que se planteó para la Ley de Conscripción Vial el Perú se inició en los diarios en 1915. El motivo fue la necesidad de contar con eficientes vías de comunicación sustentados en caminos[14], un giro decisivo para este debate fue la propuesta del ingeniero Carlos Oyague y Calderón, respaldado por la Sociedad de Ingenieros y un desconocido  partido Unión de Labor Nacionalista. En un folleto de difusión de la propuesta que hizo extensivo hasta el congreso de la república, planteó la necesidad de crear un dispositivo legal que obligase a la población masculina entre los 18 y 60 años a trabajar por un lapso de dos semanas al año, un tiempo estimado como razonable, en los caminos que el Estado dispusiese como importantes[15].

La propuesta fue acogida con cierto entusiasmo entre los medios de comunicación. El diario La Prensa exaltaba la necesidad de tal medio para la prosperidad y el progreso del país[16]; Pedro Davalos en el diario El Comercio manifestó también tal necesidad[17]. La discusión de la propuesta de ley  se hizo esperar en el congreso hasta el 22 de Octubre de 1917, cuando la comisión respectiva dictaminó su pase a discusión en la camara de senadores. Quién presentó el proyecto fue el representante de Piura, un ex ministro de fomento en el gobierno de Eduardo López de Romaña, Enrique Coronel Zegarra.

 El planteamiento enfatizó su mayor atractivo en el ahorro neto que significaba para el fisco el empleo de la mano de obra campesina, especialmente porque no lo consideraba un contribuyente efectivo en la vida fiscal y económica del país. Los cálculos iniciales suponían que la movilización de 28 mil trabajadores diarios constituía un ahorro real de cinco millones de soles [18]. Se le objetaba en cambio que los consejos viales de las regiones, departamentos, provincias y distritos dificilmente se someterían a un Consejo General de Vialidad, conformado por técnicos y especialistas en la materia, para supervisar las obras ejecutadas.  La estructura centralizada propuesto inicialmente en el proyecto de Oyague fue desechado por la opción de las juntas departamentales, las municipalidades y el Cuerpo de Ingenieros, que conformarían después lo que serían las juntas viales. En este contexto se hacía de lado la presencia del Estado, que se quedaba solo con un atríbuto fiscalizador dificilmente aplicable y se repartía el poder de decisión a los poderes de las juntas viales locales.   

Tan pronto se superó el debate puramente económico de la ley emergió una objeción moral y política frente a la misma por quiénes no se mostraban de acuerdo con ella. El 22 de octubre de 1917 el representante de Lambayeque Angel Gustavo Cornejo señaló dos aspectos de la ley que no le parecían de acuerdo al regimen liberal y republicano. Por un lado decía que violaba las libertades individuales establecidas por la constitución y las leyes. Por otro lado señaló que tampoco estaba de acuerdo en el cobro de un impuesto indirecto que a manera de redención del servicio vial, ya se cobraba como un impuesto similar a la contribución directa de  trabajo. En su opinión, el error de este proyecto residía en que la Ley de Conscripción Vial no se diferenciaba de otros servicios similares que ya existían en el país bajo un regimen que la constitución podía reconocer solo en sus costumbres

“una utilización de las prácticas establecidas ya en ciertas regiones del país, donde se utilizan los servicios de los habitantes en las obras públicas, sea apertura de cauces, ensanchamiento, conservación de   acequias, etc. Pero es que se prestan en forma cooperativa”[19]

El senador Cornejo señalaba efectivamente que el carácter inherentemente pragmático y fundamental del proyecto de ley vial, si bien era coherente con las necesidades del país, era profundamente contradictoria con sus aspiraciones republicanas de organización liberal. Restringir las libertades de sus ciudadanos con una ley que les exigía su contribución en fuerza de trabajo o en dinero, aún para quiénes pudiesen pagar sus redenciones de exención al trabajo, era una contradicción aún para la legislación que contemplara esos mecanismos a nivel local. Para quiénes defendían el proyecto la cuestión no planteaba en cambio la defensa de las libertades individuales como un bien supremo, al cual decían no mostrarse indiferentes, sino más bien usar los mecanismos existentes de la exacción de fuerza de trabajo campesino que especialmente se daban como costumbres tradicionales en las comunidades campesinas de la sierra y el área rural de la costa para el mantenimiento de sus propias vías de comunicación. En este sentido, el beneficio de las costumbres locales se dirigirían para satisfacer los requerimientos del país en materia de vías de comuncación

 “Nuestros procedimientos  deberán ser mas o menos originales o ingeniosos; nos valdremos nosotros mismos  de nuestro esfuerzo colectivo, de las costumbres tradicionales, en una palabra de la contribución de todos los que aman su suelo y habitan el territorio nacional…nadie parece darse cuenta que todo este sistema embrionario de comunicaciones que serpentea por cumbres y valles…ha sido implantado, sostenido y conservado por el esfuerzo presente y continuado de la comunidad indígena, es decir por el tributo voluntario y personal del ciudadano.

Aprovechando pues estos servicios establecidos por costumbres tradicionales, organizando paulatinamente los trabajos comunales; encausada la buena voluntad por  medio de leyes suaves y de efectos progresivos, en pocos años se habrían extendido y mejorado las comunicaciones del territorio de tan asombrosa manera que  aún hoy no se puede sospechar. Todo lo hace  el milagro de la organización racional y científica que centuplica los efectos de cualquier esfuerzo”[20].

La utilidad de tales mecanismos “tradicionales” en favor de la modernización de las redes viales tenía además un sentido integrador de país, al hacer  inculcar un sentimiento solidario de nacionalidad entre los campesinos indígenas

“Así pues, la unidad  de nuestro pueblo diseminado en tan vasto territorio, y que por si solo tiene potente coherencia racial para vivir independiente, no debe ser resultado de una anexión de la sociedad indígena, impuesta por la fuerza o la justaposición forzada y a ciegas de colectividades autonomas, sino el resultado de una profunda lenta comunión  entre los individuos de nuestras razas distintas que acaba por darles puntos de semejanzas, acercandolos entre sí, por un lazo más fuertes  que el  de sus propías colectividades originarias…”

Este argumento nuevo en la definición del sentido integrador de una ley, a partir de los poderes virtuosos del trabajo antes que del castigo que rebajaba la  estima y el estatus de las personas, redundaba en favor de un discurso comunitario de una nación inexistente dada la ausencia de vías convencionales de integración formalmente igualitaria por el mercado y el Estado. Las diferentes poblaciones dispersas entre las regiones y no adscritas en la vida pública del Estado peruano, podían encontrar en esta ley una especie de ritualización del esfuerzo colectivo normado legalmente para su reconocimiento dentro de la nación. La Ley de Conscripción Vial se planteaba en estos terminos como un espacio compensador de solidaridades nacionales fragmentadas y violentadas por la geografía y los poderes locales de los mistis y  gamonales 

  …el acercamiento y el olvido, indispensable a nuestro engrandecimiento, lo daría el camino, que extendiéndose y multiplicándose, se convertiría en el lazo material, uniendo a los pueblos de uno a otro confín del territorio. Ayudemos, a que germine y fructifique esta idea; protejamos al indio instruyéndole , inculcándole el deber que tiene de trabajar, para su comunidad primero y para su patria después; enseñemosle que ensanche el sendero que el mismo abrió y que poco a poco se ha de convertir en hermosa carretera y para eso pidamosle los brazos que tiene en lugar del dinero que no tiene . De este modo la costumbre regional  reglamentada se convertiría lentamente en obligación nacional”[21].

Congresistas y elites que apoyaban el proyecto de ley concordaban muy bien con la creencia que tenían sobre los campesinos, y aún sobre la misma población  trabajadora de las urbes, sobre el escaso compromiso que estas tenían con las políticas de Estado tendientes al progreso de la nación. El sentido “cívico” de colaboración, pensaban, no estaba lo suficientemente “desarrollado” entre la población trabajadora y campesina como para que no se les exigiese al menos en esta forma, una contribución en fuerza de trabajo. El representante por Piura, y luego ministro de fomento en el regimen de Leguía, Ernesto Souza, dijo en aquella oportunidad en el congreso

            “Ahora, señor presidente, sabido es que nuestro suelo alberga una población inteligente, patriota, laboriosa, pero que las facilidades de la vida hacen que no se dedique, con la contracción  (sic) con la que podía hacerlo al trabajo privado ni público. A la semana se hacen dos o tres días de fiesta fuera de los reglamentarios durante los cuáles los hombres no saben a que dedicarse y esos individuos que por buenos hábitos que tengan, se convierte en ebrios consuetudinarios…

Mil veces he preguntado a esos ciudadanos (el subrayado es mío)  que era lo que les impulsaba a beber licor con tanta frecuencia y he oído con la más grande sorpresa que es todo una revelación “Bebemos, porque ¿qué vamos a  hacer los días que no trabajamos? En estos lugares no hay teatros, ni conferencias, ni fiestas religiosas, porque el cura viene raras veces y solo por las mañanas, ¿qué vamos  a hacer todo el día? Tenemos que buscar un entretenimiento y esta diversión solo puede darnosla el alcohol y de ahí resulta que nosostros somos alcohólicos  por necesidad”. Pues bien si eso pasa en las poblaciones de la sierra ¿por qué en lugar dejar a nuestros pobladores emplear el tiempo tan desgraciadamente no hacemos que lo empleen en la construcción de las vias de la comunicación que son una necesidad urgentisima e importante?”[22].

La modernización vial debía superar no solo los obstáculos de economías no integradas a un mercado nacional, carentes de una infraestructura mínima para recaudar recursos fiscales, amén de las dificultades de los caciquismos locales y la difícil geografía de los Andes que ampliaba las distancias internas y especialmente con la Amazonía, por entonces considerado el despensero natural del país. Debía introducir simultáneamente un espíritu “cívico” para una población campesina que debía inclinarse para el lado del progreso. En ese contexto se reafirmó que la ley estaba dirigida para este sector de la sociedad que no formaba parte de los ingresos regulares del Estado, que no tenía mayores contactos ni solidaridad con él y al que dificilmente consideraban parte de la comunidad nacional peruana. Paradójicamente las elites políticas, por necesidad o conveniencia, sintieron que estos campesinos eran un activo fundamental en la economía del país, activo por otro lado desperdiciado por su incapacidad para tributar monetariamente al fisco.

La tarea de tributación campesina  sino en dinero al menos en fuerza de trabajo para el país, se convirtió durante el debate del proyecto de Ley de Conscripción Vial, en un fuerte argumento para continuar incorporando regiones tan vitales como el oriente amazónico, proyectado como base de exportación de materias primas del país en el largo plazo. Esta necesidad autoimpuesta en el pensamiento de las elites los impulsó a apostar por una ley vial de doctrinalmente opuesta a los principios liberales de las elites que la promovían. Aplicar una política de vialidad de este tipo presuponía facilitar entonces la integración económica, política y cultural de una población que se esperaba convertir por efecto del trabajo en los caminos en patriotas consumados.

El proyecto de ley fue aprobado finalmente en la cámara de senadores. Su revisión por la cámara de diputados y el poder ejecutivo del gobierno no su dió durante el segundo gobierno de José Pardo (1915-1919).  Su abrupto reemplazo por un súbito golpe de Estado conducido por el candidato opositor al civilismo y ganador de esas elecciones, Augusto B. Leguía, el 4 de julio de 1919, concluyó con la etapa llamada “república aristocrática” . La Ley de Conscripción Vial fue rescatada de manera más entusista por la nueva administración política que dibujó mejor que nadie la justificación de su existencia. El presidente Leguía (1919- 1930) se había mostrado siempre, en realidad desde sus épocas de ministro de Hacienda en la decada de 1900 y en su primera presidencia (1908-1912), como un firme partidario de una política vial agresiva. Para él la base y sustentación de una modernización e incorporación de sectores sociales y regionales apartados hasta ese momento del ámbito del Estado nacional, pasaba necesariamente por una mayor integración física, social y política del país [23].

El golpe de Estado de Leguía no fue en este sentido un episodio más de la truculenta política peruana típica de la república. El proyecto de Ley de Conscripción Vial se barnizó con el carácter modernizador que Leguía le quiso dar a todos sus proyectos políticos. La “Patria Nueva” con que se autodenominó en oposición a la vieja “República Aristocrática”, traía propuestas y prácticas de gobierno que cambiarían efectivamente la fisonomía del país en la siguiente década u “oncenio” de gobierno. La política de vialidad que tanto habían aspirado las elites tecnocratas y el mismo presidente, que cambió su preferencia de vagones y rieles en automóviles y carreteras[24], consolidarón el deseo por construir una sólida red vial basada en una ley como ésta.

El debate se reabrió esta vez ante una nueva cámara de diputados en 1920. Los representantes elegidos comulgaban con el gusto del nuevo gobernante. No pasó nada que hiciese pensar que la propuesta de ley sería rechazada. La Ley de conscripción Vial fue aprobada el 6 de abril de 1920. El diario La Prensa apoyó entonces y como siempre lo había su aprobación. No obstante no todos en la opinión pública estuvieron de acuerdo con su nacimiento.

Dora Mayer, José Carlos Mariategui y el joven Jorge Basadre criticaron entonces el dispositivo legal dado por el parlamento. Éste último enfatizaba lo injusto que resultaba una ley dada por elites urbanas y encaramadas en la cúspide del poder para una enorme población rural que debía soportar ahora un decreto dado con supuestos fines positivos de “progreso”. En opinión de Basadre el contexto social y político por el que se había llegado a tal aprobación de la ley guardaba un cinismo propio de quiénes usaban su poder contra poblaciones débiles e indefensas

Los apologistas de la ley no niegan que el servicio personal se presente como odioso e injusto, que vaya contra disposiciones expresas de otras leyes. Pero olvidan todo ello…para decir que es necesario, que es util. Esta es la sola razón valedera que se desprende de la difusa literatura panegírica de la conscripción vial.

Pero sacrificar todo escrupulo en aras de ese idolo sería reconocer que la necesidad carece de ley, sería reconocer la tesis cuya estigmatización tuvo, hace pocos años, sufragio internacional. El practicismo para la solución de los problemas internos es identico al practicismo para la solución de los problemas exteriores…Las naciones fuertes han atacado siempre a las debiles porque era útil la necesidad de su expansión”[25]

 

El 11 de mayo de 1920 el gobierno de Augusto B. Leguía aprobó la Ley de Conscripción Vial o Servicio Obligatorio de Caminos como el el D.L. N° 4113. El 28 de junio fue publicado en el diario El Peruano. El 3 de setiembre se dio un reglamento provisorio para su funcionamiento, tanto en sus niveles administrativos, en sus recursos materiales y humanos. La Ley disponía en quince artículos que estaban sujetos a ella todos los varones residentes, peruanos y extranjeros, entre los 18 y 60 años, reconocidos sobre la base del registro militar (que los reconocía entre los 21 y 50 años). El resto de la población se inscribiría directamente con las juntas viales. Establecía también que la movilización de la mano de obra en los trabajos convocados por las autoridades  debía llevarse en un periodo de una semana por año entre los 18 a 21 años y de 51 a 60 años,  los de 22 a 49 años trabajarían en cambio dos semanas al año o uno por semestre. Se exonerarían de estas responsabilidades los incapacitados, las altas autoridades políticas y militares, los telegrafistas y los que pagasen una redención equivalente al jornal de un día de trabajo. Las faenas se cumplirían solo en los lugares de residencia de los conscriptos. Para evitar los posibles abusos de las autoridades se daría protección a los conscriptos y se atenderían sus denuncias ante la autoridad fiscal respectiva. Si había la posibilidad de que los conscriptos trabajasen alternativamente en obras de infraestructura, análogas en su importancia al de las carreteras como puentes, acueductos, ferrocarriles, etc. se autorizaría el uso de esa mano de obra bajo la ley.  El Estado concurriría a estos servicios con herramientas, materiales, explosivos, coca y bebidas alcohólicas para retribuir los servicios prestados. La situación de cumplimiento de los conscriptos se certificarían con una boleta vial sellada. La ley sería aplicada y ejecutada como parte de la política vial del gobierno. No se aboliría hasta la caída del regimen lo que no significaba que esta se mantuviera sin dificultades.

 PRACTICA Y SUPRESION DE UNA LEY

El 4 de agosto de 1922 M.D. González, senador por Cuzco, y el senador  Ernesto De la Piedra el 2 de enero de 1923, presentaron de modo independioente, dos proyectos  que contemplaba reformas en dos puntos a la Ley de Conscripción Vial. estos puntos habían sido cuestionados también en el debate de 1917: los excesivos días de trabajo,  a razón de 12 días anuales, pidiendo reducirlos a cuatro días al año. La propuesta del senador De la Piedra pedía además la eliminación del pago por redención, al menos entre los jóvenes de 18 a 21 años.

Los argumentos a favor de las reformas eran contundentes. El principal era su evidente fracaso dado que los que más se beneficiaban de ella eran  los poderosos señores locales, al explotar a su amparo de la misma la mano de obra del campesino indígena[26]. Contra lo que pudiera creerse las reformas fueron aprobadas y el tiempo de contribución al servicio vial se redujo a cuatro días anuales. Se exoneraba también del pago de redención de trabajo vial a los jóvenes de18 a 21 años y de 50 a 60 años.

Este primer éxito de los “reformistas” de la ley no tuvo sin embargo la misma conclusión feliz en el poder ejecutivo y en la cámara de diputados. En la interpelación a José Rada y Gamio, Ministro de Fomento en setiembre de 1925, este ratificó en su integridad la política vial seguida por el gobierno. No mencionó para nada la posibilidad de  reforma de la ley vigente. En enero de 1928, esta misma cámara se preocupó por reforzar más los ámbitos de las juntas viales al ratificar su estructura organizativa y de funciones técnicas centralizadas, poniéndolo bajo supervisión del Ministerio de Fomento. Esta situación era sintomática porque dicha medida no había sido aceptada en el debate de interpelación al ministro en 1925.  El diputado por Tarma dijo entonces sobre las debiles funciones de los empleados del Estado en provincias:

“A menudo vemos en los telegramas de las provincias y los periódicos locales. Que se han empezado los trabajos de carretera tal se han reanudado los trabajos en la carretera cuál, y que estas obras son debidas a las iniciativas del señor diputado o de algún alcalde laborioso, o de alguna agrupación de hacendados o algún gamonal conocido, disfrazado generalmente con el pomposo titulo de presidente de alguna Junta de progreso local; y el ministerio de fomento; como padre amantisimo, atiende todas las solicitudes telegráficas y pedidos presentados, dando auxilios mas  o menos liberales, en dinero, herramientas y explosivos, o enviando algún ingeniero que pasa por los pueblos como un meteoro, porque tiene que desempeñar veinte o más comisiones en lugares distintos; y, cuando ya no tiene como hacer estas cooperaciones, contesta con promesas y buenas intenciones”[27].

La política vial se había constituido en una de las bases fundamentales de la política de desarrollo de infraestructura para el régimen de Leguía. El modelo económico le exigía incorporar regiones ricas en fuentes de materias primas, pero también le exigía mayores gastos financieros y fiscales. Para el primero de los casos pudo recurrir a los prestamos externos en forma incontenible[28]; para el segundo, quedaba claro que ante la imposibilidad de conseguir mayores ingresos, pese al crecimiento económico impulsado por una política de reestructuración y de gasto del Estado, la incorporación del área rural especialmente indígena, se hacía en el corto plazo poco menos que imposible. Solo la Ley de Conscripción Vial en opinión del gobierno, era el único medio para lograr la prosperidad del país y así lo manifestó en su discurso del 5 de octubre de 1928 por el Día del Camino. La ley para entonces se había vuelto en opinión de sectores políticos de oposición y ligados al pro-indigenismo altamente impopular.

Para paliar en parte ambos problemas el gobierno trató de tener un control más estricto de los gastos de las juntas viales. No obstante ellos no podían hacer un efectivo y adecuado cobro del mismo, tampoco lo gastaban convenientemente[29]. La mayor presión a las juntas viales constituidas por las principales autoridades  locales y por los conscriptos y comunidades campesinas[30], generó situaciones insostenibles que hizo indispensable contrarrestarlas con medidas protectoras tales como el reconocimiento constitucional de las comunidades indígenas (1920), la creación de la Dirección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Fomento(1921) y la conformación de un Patronato de la Raza Indígena que contrapesara las exigencias de los funcionarios del Estado y de las autoridades locales frente a las demandas ind´pigenas, especialmente por casos como el la ley vial. Por ejemplo la  resolución suprema del 16 de marzo de 1921, ordenaba  a las autoridades de las juntas no interrumpir bajo ningún motivo, aunque fuese de la ley vial, las labores agrícolas.

Dentro de este contexto el intento por hacer claras las reglas de juego que debían aplicarse en la movilización laboral campesina no prosperarían siempre. Las causas para ello serían muchas, empezando por el sentido mismo de la  ley, puesto que ponía a merced de los poderes locales constituidos a un campesinado, que por muy buenas intenciones de los gestores de la ley o del gobierno, no podía ser sostenido por un Estado institucionalmente debil. El peso de los poderes locales con sus propios intereses en torno a este instrumento normativo les permitía desafíar la voluntad legal del Estado. La ley estaba sujeta a muchos intereses que la hacían inmanejable desde el poder central, sus efectos indeseados no podían ser encausados hacia una política vial responsable .[31]

La impopularidad de la ley se realzó más en un contexto político y social que se fue polarizando más con el tiempo por las acusasiones de corrupción que llovían sobre el regimen. Ese sentido moral con que fue cuestionada la ley en el debate parlamentario resurgió con más fuerza, sea por atentar contra las libertades individuales de los ciudadanos o por expresar el manto de desigualdad que atravesaba al país. Por otro lado se cuestionaba también su poco sentido práctico por sus escasos resultados satisfactorios logrados durante su aplicación. En 1926 José Carlos Mariategui escribía en la revista Mundial

“El simple hecho de que la ley de conscripción vial haya sido establecida en la sierra desde su promulgación, y que su extensión  a la costa haya requerido un plazo de varios años, es un hecho que expresa bien claramente el carácter de ley antiindigena de esta ley que, que de otro lado, no promete resolver el problema de la vialidad…No faltará, tal vez quién, quién defendiendo la conscripción vial, invoque la tradición económica-politica del Perú ¿una vuelta a la mita no es una vuelta a nuestro pasado?¡Qué importa que este pasado sea el pasado colonial!…Que las obras efectuadas distrital y provincialmente mediante este reclutamiento no responden, sino en muy aislados casos, a un criterio técnico; que la ejecución esté subordinado a la ignorancia algunas veces; al interés otras de las gentes inexpertas que las dirigen; que el servicio vial, por consiguiente, representa desde este punto de vista rigurosamente objetivo y utilitario un despilfarro de energía y de trabajo humanos. El desequilibrio entre el esfuerzo y el resultado no puede ser mayor…Contra la conscripción vial se pronuncian por ende la razón moral y la razón práctica. La protesta contra este servicio, o esta mita, plantea además una cuestión de derecho. Una ley necesita reposar en el consenso, o, por lo menos en la tolerancia de la opinión. Y la resistencia a la conscripción vial no deja lugar a dudas sobre el sentimiento público respecto a este servicio”[32]

 Algunas cifras ubican en alrededor de 17,682 klms. de carreteras construidas y remozadas (entre asfaltadas, sin asfaltar y acondicionadas) por el gobierno de Leguía. La inversión de su política vial llegó a  107’616,000 soles [33]. Parte de esa política era D.L. 4113  y el regimen nunca llegó a derogarla.

La crisis mundial de 1929 quitó al leguiísmo su mas firme apoyo exterior encarnado en los Estados Unidos del cuál se declaró su más ferviente admirador. Con este retiro del apoyo norteamericano los deseos del gobierno para proseguir las vastas inversiones en infraestructura vial que tenía planeado se vinieron abajo [34]. El 22 de agosto de 1930 el comandante Luis Sanchez Cerro apoyado por un grupo civil de notables de la ciudad de Arequipa y con el respaldo de la mayoría de la población se sublevó contra el régimen. La consigna enarbolada,  desterrar la corrupción de una tiranía enquistada en el poder, logró hacerse del poder por unos meses. La nueva junta de gobierno reivindicó la abolición de la Ley N° 4113 o Ley de Conscripción Vial, considerada opresiva en su esencia y fiel reflejo de un gobierno a quién combatían como tiránico. Al menos así lo expresaron en el decreto de abolición del 31 de agosto de 1930[35].

Con esta medida se cerraba un ciclo de debates y prácticas de un instrumento  político, legal y técnico que buscó tempranamente la modernización del país y de sus vías de comunicación del modo mas “realista y creativo” con su propia realidad.


[1] Artículo reelaborado del  textooriginalmente presentado para el VIII Coloquio de Estudiantes de Historia de la Pontificia Universidad Católica del Perú realizado en el año 1998. Es parte de la Tesis titulada Caminos al Progreso. Mano de Obra y Política de Vialidad  en el Perú. La Ley de Conscripción Vial. 1920-1930 para obtener el grado de Licenciado en Historia dela UNMSM en 1999.

[1]THORP Rossemary y  BERTRAM Geoffrey, Perú. 1899-1977: Crecimiento y Políticas en una Economía Abierta. Lima. Mosca Azul Edtrs.-Universidad del Pacífico. 1988. Pg. 54

[2] Hacia 1899 Pedro Davalos describía esta situación de precaria estabilidad y que fue presentado por el editorial del diarioLa Ley: P. Davalos. Diez Años de Historia Contemporánea  del Perú. 1899-1908. Lima. Lib. E Imp. Gil. 1930:25-26.

[3] El desarrollo sustentado en el modelo del triángulo sin patas o de la conexión entre capital financiero y comercial con hacendados y terratenientes, que dejaba fuera a la enorme masa campesina sin contacto con el mercado y controlados por elites regionales que lo apartaban del progreso y de la nación.

[4] “Lo esencial no ha sido el trabajo sino las leyes. Hemos creído que la gente no explota el suelo porque la constitución es mala, porque la ley electoral no es perfecta” P. Davalos:La Primera Centuria. Vol. II Lima. 1922. Pgs. 7-8).

[5] LARA, E. G.,  Historia  del Ministerio de Fomento y Obras Públicas. 1896-1936. Lima. 1936. Pg. 28.

[6] CONTRERAS, Carlos, “Modernizarse o Descentralizar.La Difícil Disyuntivade las Finanzas Peruanas durantela Eradel Guano”. En Boletín del Instituto Francés de estudios Andinos. Lima. 2° semestre. 1996. Pgs.125-150.

[7] DAVALOS, Pedro, Las Vías de Comunicación en el Perú. Nueva York. 1902. Pg. 10.

[8] El Comercio 23-8-1912. Carta de M.G.Montero. Presidente dela Sociedad Geográfica de Lima al oficial de

RREE del Gobierno.

[9] GERBI, Antonello, Caminos del Perú. Historia y Actualidad de las Comunicaciones Viales. Lima. 1944. Pg. 60.

[10] El Comercio 23-8-1912. A. Gerbi: Pg.  64

[11] BASADRE, Jorge, “La Conscripción Víal”. En: Revista NOVECIENTOS. N° 1. Lima. Abril.1924. Pgs, 30-31

[12] MOSCOSO, Martha, “Comunidad, Autoridad Indígena y Poder Republicano en el Siglo XIX”. En Revista Andina 14. Cusco. 1989. 1989. Pg. 497

[13]La Prensa 28-12-1915

[14]La Prensa. 1915.  Sección Política de Vialidad.

[15] OYAGUE, Carlos,La Conscripción Vialo Servicio Obligatorio de Caminos. Ideas Generales y Argumentos que pueden servir de base a una Ley. Lima. Sociedad de Ingenieros. 1915. Pgs. 15-17.

[16]La Prensa 15-9-1916

[17] El Comercio  8-5-1916

[18] BASADRE, J. Ibídem Pg. 23

[19]  Diario de Debates del Senado del Perú.1917. Pg. 729

[20] OYAGUE, C. Ibídem  Pgs. 9-11

[21] Ibídem Pg. 19

[22] Diario de debates del Senado. Lima. 1917. Pg. 730

[23] Como ministro del primer gobierno de José Pardo dijo al congreso de 1906 que estaba convencido de que el ferrocarril era le medio mas eficaz de civilización, aún más que la escuela, ya que el contacto con la civilización le crea nuevas necesidades y una nueva conciencia que transmite a sus paisanos, elevando su inferior condición. En J. Reaño  Historia del Leguiísmo. Sus Hombres y Sus Obras. Lima. Edics. Ernesto Balarezo. 1928. Pg. 5.

[24] Ibídem Pg. 103

[25] BASADRE, J. Ibídem Pg. 25.

[26] Diario de Debates del Senado. Lima. Casa Editorial Manuel Moral “La Crónica” y “Variedades”. 1923. 13,16, 20 y 21 de agosto de 1923.

[27] Diario de Debates de Diputados. Lima. 1925. 11-9-1925.

[28] BONILLA, Heraclio, “La Emergencia del Control Norteamericano sobrela Economía Peruana.1850-1930.” En Un Siglo ala Deriva. Ensayos sobre Perú, Bolivia yla Guerra. Lima. IEP. Pg.  102.

[29] PERU, Texto de Leyes del Congreso Nacional. Lima. Lib. E imp. Gil. 1929. resoluciones supremas 30-3-1928 y 18-5-1928

[30] KAPSOLI, Wilfredo y REATEGUI, Wilson, El Campesinado Peruano. 1919-1930. Lima. Seminario de   Historia Rural Andina. 1972. Cuadros 59 y 60.  KAPSOLI, W., Los Movimientos Campesinos en el Perú. 1879-1965. Lima. Edics. Atusparia. 1982. 46-47.

[31] MEZA, Mario, Caminos al Progreso. Mano de Obra y Política de Vialidad  en el Perú.La Ley de Conscripción Vial. 1920-1930.  Tesis en Historia. Lima. UNMSM. 1999.

[32] MARIATEGUI, J.C., “La ley de Conscripción Vial” en Revista Variedades 299. Lima 1926. Pg. 1.

[33]CAPUÑAY, Carlos, LEGUIA. Vida y Obra del Gran Constructor del Perú. Lima. 1951. Pg. 197

[34] DIEZ CANSECO, Ernesto,La Red Nacionalde Carreteras. Lima. Dirección de Vías de Comunicación del Ministerio de Fomento. 1929.

[35] El Peruano 4-9-1930


FUENTES Y BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

 EL COMERCIO. 1912 y 1916

EL PERUANO. 1930.

LA PRENSA1915; 1916.

PERU

 Conscripción Vial. Ley y Reglamento. Lima. Imp. Americana. 1923

MINISTERIO DE HACIENDA Y COMERCIO:

Cámara de Diputados. Diario de Debates. Lima. 1925.

Diario de los Debates dela Cámarade Senadores. Lima. 1917.

Diario de los Debates dela Cámarade Senadores. Legislatura de 1923. Lima. Casa Editorial Manuel Moral “La Crónica” y “Variedades”. 1923.

Texto de Leyes del Congreso Nacional. Lima. Librería e Imprenta Gil. 1929.

BASADRE, Jorge:

 “La Conscripción Víal”. En: Revista NOVECIENTOS. N° 1-3. Lima.

Abril – junio.1924.

BONILLA, Heraclio:

 “La Emergenciadel Control Norteamericano sobre la Economía Peruana.1850-1930.”En: Un Siglo a la Deriva. Ensayos sobre Perú, Bolivia y la Guerra. Lima. IEP. Pgs. 71-105.

CAPUÑAY, Carlos:

 LEGUIA. Vida y Obra del Gran Constructor del Perú. Lima. 1951.

CONTRERAS, Carlos:

 “Modernizarse o Descentralizar.La Difícil Disyuntivade las Finanzas Peruanas durantela Eradel Guano”. En Boletín del Instituto Francés de estudios Andinos. Lima. 2° semestre. 1996. Pgs.125-150.

DAVALOS, Pedro:

 Las Vías de Comunicación en el Perú. Nueva York. 1902.

            La Primera Centuria. Lima. 4 Vols. 1919-1926.

Diez Años de Historia Contemporánea  del Perú. 1899-1908. Lima. Lib. E Imp. Gil. 1930

DIEZ CANSECO, Ernesto:

 La Red Nacional de Carreteras. Lima. Dirección de Vías de Comunicación del Ministerio de Fomento. 1929.

KAPSOLI, Wilfredo y REATEGUI, Wilson:

El Campesinado Peruano. 1919-1930. Lima. Seminario de   Historia Rural Andina. 1972.

     Los Movimientos Campesinos en el Perú. 1879-1965. Lima. Edics. Atusparia. 1982

GERBI, Antonello:

 Caminos del Perú. Historia y Actualidad de las Comunicaciones Viales. Lima. 1944.

LARA, E. G.:

Historia  del Ministerio de Fomento y Obras Públicas. 1896-1936. Lima. 1936.

MAC EVOY, Carmen:

La Utopía Republicana. Ideales y  Realidades en la Formación de la Cultura Política Peruana. 1871-1919. Lima. PUCP Fondo Edit. 1997.

MARIATEGUI, J.C.:

 “La ley de Conscripción Vial” en Revista Variedades 299. Lima 1926. Pg.

MEZA, Mario:

 Caminos al Progreso. Mano de Obra y Política de Vialidad  en el Perú. La Ley de Conscripción Vial. 1920-1930.  Tesis en Historia. Lima. UNMSM. 1999.

MOSCOSO, Martha:

 “Comunidad, Autoridad Indígena y Poder Republicano en el Siglo XIX”. En Revista Andina 14. Cusco. 1989.

 OYAGUE, Carlos:

La Conscripción Vial o Servicio Obligatorio de Caminos. Ideas Generales y Argumentos que pueden servir de base a una Ley. Lima. Sociedad de Ingenieros. 1915.

PORTARO, Edgardo:

Estado Actual de la Construcción de Carreteras en el Perú. Lima. Dirección de Vías de Comunicación. Ministerio de Fomento. Imp. Torres Aguirre. 1930.

REAÑO, José:

 Historia del Leguiísmo. Sus Hombres y Sus Obras. Lima. Edics. Ernesto Balarezo. 1928.

THORP, R. y BERTRAM, G.:

  Perú.1890-1979. Crecimiento y Políticas en una Economía Abierta. Lima. Mosca Azul Edtrs.- Universidad del Pacífico. 1988.

Anuncios

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión /  Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión /  Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: